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会员注册新司法解释第1条第1款采用了概括方式规定受案范围，该款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括六类不可诉的行为，即：
（1）行政诉讼法第12条规定的行为；
（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为；
（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（4）不具有强制力的行政指导行为；
（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（6）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
尽管该司法解释明确了一部分法院不得受理的案件范围，但是，由于其中一些概念是司法解释首次提出的，而且诉讼法本身也未曾涉及，所以，在具体含义的理解方面，仍有研究之必要。例如，对具体行政行为与抽象行政行为的区分如何理解？什么是事实行为，是否所有的事实行为都不可诉？是否所有的内部行为都不可诉？最终裁决行为不可诉的法理基础是什么？何谓重复处置行为和不具有强制力的行政指导行为？公安、国家安全机关的刑事侦查行为与行政行为区分的标准是什么？行政机关的受理行为、通知行为、证明行为以及公证行为、交通事故责任认定行为、医疗事故鉴定行为等在内的准行政行为等是否可诉？均是行政诉讼范围理论应予回答的问题。
六、行政诉讼范围与内部行政行为
按照行政救济的基本理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为是对行政机关工作人员作出的，还是对一般相对人作出的，只要此类行为对相对人的合法权益产生不利影响，均可以被诉，这既是行政诉讼目的决定的，也是法律平等保护原则在行政诉讼领域的体现。当然，并不是所有行政机关的行为均可以受到法院的审查，有些行政行为涉及政府的政治决策或者行政政策，有些属于行政主体高度人性化判断的结论或具有很强的技术性，则不宜由法院进行判断，而应交由行政机关自行处理。这在很多国家的法律和判例中均有所体现。我国《行政诉讼法》第12条列举法院不予受理的争议时提出了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的概念，并规定对于此类行为提起诉讼的，法院不予受理。为什么此类行为不能被诉，单从法律规定的字面上是找不出任何理由的。为了对这一问题作出合理的解释，理论界提出了很多观点，其中最主要的一个观点就是它们是内部行政行为，所以不能被诉。 其理由是：考虑到行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷，并且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。法院作为与国家行政机关具有同等法律地位的审判机关，不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉。
内部行为并不是严格意义上的法律概念，而是一个学理概念。既然是学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一。特别是内部行为与外部行为的划分标准更是见仁见智。导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松，很多表面看起来象内部行为而实质上可诉的行政行为被拒之法院门外。我们认为，内部行为的提法本身并不准确，容易造成实践中的混乱，而传统理论上所谓内部行为不可诉的观点更有待商榷。其一，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。其二，有权利就有救济，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应受到司法监督。其三，虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济。其四，内部行为并不存在所谓“绝对自由裁量权”，仍然应当受到法院的司法审查。其五，大多数情况下，行政机关的内部行为和外部行为是很难区分的，甚至可以说并不存在严格的区分界限，所以，排除对所谓内部行为的审查也是不现实的。最后，即使按照国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策系性很强的问题，它与法院不能代替的纯行政事务也不同，它是典型的法律行为，而且已影响了相对人的人身权、财产权，所以法院应当受理。
从国外情况看，很多国家并不区分内部行为和外部行为，也不以此确定法院审查的范围。行政机关对于公务员作出的奖惩和任免决定，与行政机关作出的其他决定一样，均须接受普通法院或者行政法院审查。在法国，甚至议会内部管理行为、法院内部行政处分行为，如不涉及权力、政治因素，也可由行政法院审查。例如有关“法院的设立、合并、废除、停止、法官的任命、晋升、纪律处分等”行为，均属于行政审判范围。 至于法院不宜受理的争议案件，不是根据行为的对象而是根据行为的性质确定的。多数国家根据行政行为是否涉及政治政策或者高度人性化判断及政策性等标准，将行政主体的行为划分为两类：一类是可以由法院审查的行为。包括所有影响相对人合法权益的行政行为，即使技术性很强的专业问题，也有可能被纳入行政诉讼的范围。如学校组织的考试或者颁发毕业证学位证等行为中的程序瑕疵、事实误认等问题，法院按照一般有效评价原则处理，即看是否考虑了不相关因素或违反了平等原则。另一类是不可代替的行为。法院在审判时对不可代作的行为将免予审查，换言之，由于此类行为多数属于行政自由裁量行为，法院即使予以审查也缺乏可以适用的法律，所以，一般均排除司法审查，不属于行政诉讼的范围。具体包括：1、预测性决定，如环保局对环境的预测。2、计划性决定。若未付诸实施，可以审查程序，但不可以审查事实。3、政策性政治决定，如涉及国防、外交的决定。4、高度人性化判断的事项，如考试成绩的评定等。
在我国，行政诉讼法规定的不可诉行为中有相当一部分所谓的“内部行为”实际上并不属于法院不可代作的行为，应当受到法院的审查。如行政机关对工作人员的奖惩任免决定理应由法院审查。此外，诸如学校等事业单位对教师和学生实施的大多数行为也应当属于行政诉讼范围之内。例如，学校对学生可以实施很多行为，包括颁发或者不颁发毕业证，给予行政处分，评定学生成绩，设置学位课程等等。如果学生对于学校的行为提起诉讼，法院是否受理，则要看该行为是否属公权行为，是否对相对人的合法权益产生了影响，是否属于高度人性化的判断行为。很明显，学校颁发或者不颁发毕业证和学位证的行为是受法律严格规范的公权力行为，对于相对人的合法权益已经产生影响，当然可以被诉。而象考试阅卷、课程安排、作息时间等行为因为涉及高度人性化判断和学校自治问题，法院则不宜审查。
当然，法院审查所谓的“内部行为”，并不意味着法院将要代行行政机关或者事业单位内部的管理权利。因为法院审查的重点通常是程序，而不是实体。例如，对于学生是否有资格取得毕业证或者学位证的实体条件问题，法院不宜审查。法院审查的重心是学校拒绝颁发毕业证和学位证的事实和法律依据，以及作出不予发放决定的程序是否合法。例如，学位委员会在作出决定时是否遵守了公平合法的原则。如果校学位委员会共有21人组成，但只有一人是原告相关专业的专家，那么，在这种情况下，校学位委员会能否在没有充足证据的前提下推翻系学位委员会以及答辩委员会的结论？在裁决学术争议时，是否能够遵守“尊重第一裁判权”的原则，按照该项原则，当学校行使“第二裁判权”时，如无十分充分的理由和证据，则不能推翻第一裁判认定的事实。此外学位委员会的构成是否合法，表决程序是否公平也是法院审查的重点。
法院对传统上所谓“内部行政行为”的审查具有重要的意义。首先，法院介入所谓的内部纠纷是必要的。因为长久以来我们将内部行为定位于行政机关对工作人员，事业单位对所属人员实施的行为。由于法律对于行政机关与工作人员的关系，事业单位与其成员之间的关系很少规定，双方发生纠纷后如何救济更缺乏明确的法律规定。于是，很多类似的争议发生后，当事人只能在学校或行政系统不断申诉，始终进不了法院的大门，久而久之，形成了对此类权利的司法救济真空。这不仅违反了“有权利必有救济”的现代法治原则，也剥夺了公民的一项基本权利即诉权。特别是近年来，发生于机关与公务员、学校与学生、学校与教师之间的纠纷也逐年增多，如何迅速有效地解决此类争议成为摆在我们面前的重要任务。如果允许公务员、学生等相对人对传统上所谓的内部行为提起诉讼，开启司法救济的大门，必将填补了这一领域权利救济的真空，完善我国的行政救济制度。虽然我们不能指望法院代行学术或学位委员会的职责，也不能指望法院颁发毕业证学位证，但我们应当允许法院根据事实和法律去判断学校某些重大行为的合法性，应当允许法院在权利人受到侵害时为他敞开救济大门。存在这样一条司法救济途径，无论是否真的比学校或主管部门更公正，我们都会感到安全。其次，司法介入并不会影响行政权的完整性。拿大学被诉案件来说，法院的介入并不会影响大学自治或学术自由，更不会出现由司法机关进行学术评价的问题，因为司法的介入是有限的。考虑到学校的许多活动，诸如试卷批改、品行评价均为高度人性化的活动，司法机关不可能代行，因此，我们不能要求法院介入学校管理的所有领域。最后，我们还应认识，司法救济是最终的救济，最后的保障。 发生争议后，当事人应当尽可能穷尽行政系统内部的救济途径，而不宜直接诉至法院。这既是对大学或行政部门的尊重，也是降低成本提高效率的方式之一。为此，必须尽快建立行政机关和事业单位的内部监督与救济渠道，健全内部救济程序，争取使绝大多数纠纷消化在行政系统内部。
七、行政诉讼范围与公安机关“刑事侦查行为”
我国公安机关具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有刑事侦查职能。公安机关在行政管理过程中实施的行为是一种行政行为，这类公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章，针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定行为。行政诉讼法第2条规定："公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。"第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"由此可见，公安机关的行政行为是可诉的。刑事侦查行为是指侦查机关（主要是公安机关）根据刑事诉讼法的规定，在刑事案件的侦查过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施的行为。按照最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释的规定，公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的范围。所以公安机关在刑事侦查过程中所采取的扣押、查封、冻结、追缴、没收财产、限制人身自由等强制措施不具有可诉性。这种规定的理论依据是，根据我国现行的司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。《刑事诉讼法》已经授权检察机关对刑事司法行为进行监督，而且因为刑事侦查行为致人损害的，可以依照《国家赔偿法》获得救济。 将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外，可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰，也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。而且行政诉讼法也没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼，说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。由于刑事侦查行为不可诉，于是，在实践中很自然就出现了公安机关实施了违法行政行为后，假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象。
例如，公安机关既可以根据行政管理职权扣押相对人的财产，也可以根据刑事侦查的需要扣押与犯罪有关的财产。按照最高人民法院的司法解释的规定，公安机关根据刑事诉讼法的明确授权实施的刑事侦查行为或采取的强制措施，法院不能作为行政诉讼案件受理。也就是说，对于公安机关扣押财产的行为，相对人能否起诉，关键就要看该行为是否属于刑事诉讼法明确授权的行为。从目前刑事诉讼程序的规定来看，在刑事侦查阶段，公安机关享有完整的立案、刑事拘留、取保候审、监视居住、物证扣押、搜查等权力，不受任何实质性的控制，即使公安机关最初以行政上的理由对相对人采取了上述强制措施，仍然可以在此后的抗辩中将其更改为刑事程序的相应种类，因为从立案到采取强制措施都由公安机关一家说了算，相对人和其他机关无法参与其中，更难以发挥任何有效的制约作用。于是，在很多情况下，一个明显违法的行政行为摇身一变就成了有刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，从而很容易就达到了规避行政诉讼的目的。鉴于公安机关对相对人享有从人身到财产的广泛的限制权力，同时又存在上述法律障碍，所以，公安机关违法行为的可诉性问题，始终是困扰行政诉讼实务界的难题之一。尽管理论界就此提出了很多建议和设想，但只是对已经发生的案件的经验总结，不具有普遍性，难以从根本上解决公安机关违法行为的可诉性问题。
那么，究竟如何解决这一问题呢？我们认为，无论是行使行政管理职权还是刑事侦查职权，其内容在很大程度上是重合在一起的。也就是说，两种“不同性质”的权力对公民、法人或者其他组织的人身权和财产权造成的结果往往是一样的。在现行法律和司法解释
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