准。

三、依法行政的历史发展

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因时代和国家的不同而相异。

资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。[①ｅ]就国家而言，德国行政法学的创始人Otta Mayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为“１．法律的规范创造力原则；[②ｅ]２．法律优越原则；３．法律保留原则。”[③ｅ]印度行政法学者Ｍ．Ｐ．赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观念包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。“形式的法治要求，国家的一切活动都应当以根据宪法制定的各种法律为依据”。[④ｅ]

英国法学家Ａ．Ｖ．戴西将英国的法治原则归纳为三个原则：“１．正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；２．法律之一律平等；３．宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩”[⑤ｅ]。当代英国学者将法治原则概括为：“１．政府的一切活动必须遵守法律；２．法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容；３．法治原则表示法律的保护平等；４．法律在政府和公民之间无偏袒。”[⑥ｅ]

美国的法治原则包含下列因素：１．法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具；２．正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。３．法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。[⑦ｅ]

日本关于依法行政的观点对我国的影响最大。早期的著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根据。非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则为“１．行政权之作用，不得与法规相抵触；２．非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；３．非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。４．法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。”[①ｆ]其后，田中二郎将依法行政概括为“１．行政为法规之执行；２．行政须有法规之授权；３．行政应受法规之限制。”[②ｆ]

近期来，日本、台湾学者常将依法行政归纳为法律优位原则与法律保留原则。将法律优位原则称为消极的依法行政，法律保留原则称为积极的依法行政。[③ｆ]

依法行政作为政府行使权力的最基本的准则，是为我国社会主义国家的性质所决定的。依法行政，是人民当家作主的必然结论。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到８０年代末提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。

十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相应的社会主义法制。市场经济在一定意义上就是法制经济，因为，要建立健全和规范商品经济，舍法制别无它途。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。

依法行政也是法制建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近几年来，社会主义法制迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法制建设本身发展的规律性体现。１９９６年３月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。

１９９５年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政”。[④ｆ]

显然，我国提出依法行政的历史条件和法制传统，与诸如德国、日本等国相比，有着很大的不同。正因此，我国依法行政的内涵，不能仅限于法律优先和法律保留，而应广泛得多，必须将职权法定、依据法律和职权与职责令一等包括在内。

四、依法行政的内容

依法行政当然包含了行政管理的全过程和全面内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理的基本内容。

第一，依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依法行政将失去基础。

第二，行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行政行为是与公民、法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。

第三，行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。

第四，在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。

第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行政机关必须依法行政。

五、依法行政的意义

依法行政原则的确立，对于象我国这样缺乏法制传统的国家，具有划时代的意义。

１．保证行政管理为人民服务的目标

人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。

但无庸讳言，行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，作出背离为人民服务宗旨的行为，甚至侵犯公民合法权益的事，也时常出现。要从根本上解决这些问题，只有依靠严格贯彻依法行政的原则。

２．保证行政管理的统一性、连续性和稳定性

法治国的最重要的特点是这个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性。这同时也是依法行政给行政管理带来的保障。依法行政能保证行政管理的统一，有了统一性，才能有公平和公正。社会的不公正、不公平，是产生社会不满，甚至不稳定的重要因素。

连续性与稳定性，同样是社会稳定的重要条件。市场经济之所以必须是法治经济，就是由于法治所带来的统一性和连续性。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只有依靠依法行政。

３．保证提高行政效率

依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率，这也一再为我国历史所证明。不能将行政效率和依法行政对立起来。

４．保证对行政管理的监督有统一的标准和程序

要使监督取得成效，必须解决监督什么和如何监督的问题，也就是需要有监督的标准和程序。所谓监督的标准，就是对行政行为是否违法的评判标准。而能够提供是非评判的唯一标准，是法律；所谓监督程序，即进行监督要经历哪些步骤、方式和时限。程序就是操作规则。遵循法定程序进行监督，才能保障监督顺利、有效、正确地进行。

[①ａ] 《中华人民共和国宪法》第８５条。

[①ｂ] 《中华人民共和国宪法》第８９条。

[②ｂ] 《中华人民共和国宪法》第９０条。

[③ｂ] 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６０条。

[①ｃ] 《中华人民共和国宪法》第１００条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第７条、第４３条。

[②ｃ] 我国已有三项授权立法。１９８３年全国人大常委会《关于授权国务院对职工退职退休办法进行部分修改和补充的规定》；１９８４年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》；１９８５年全国人大常委会《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。

[①ｄ] １９９６年２月８日江泽民总书记在中共中央举办的法制讲座上的讲话。

[①ｅ] 蔡志方：《行政法三十六讲》，第５８页。

[②ｅ] 笔者注：意为只有狭义的法律才能创造法规，只有法律才能创造法规之效力。

[③ｅ] 陈新民：《行政法学总论》，修订二版，第５１页。

[④ｅ] Ｍ．Ｐ．赛夫著、周伟译：《德国行政法》，五南图书出版公司，第１５—１６页。

[⑤ｅ] 诚仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第６页。笔者注：此处所说“法律结果的浓缩”是指，英国公民的权利是普通法院的判例形成的，英国的宪法建立在公民权利的基础上。

[⑥ｅ] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社，第１０—１１页。

[⑦ｅ] 王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社，第１０—１１页。

[①ｆ] 美浓部达吉〔日〕：《行政法撮要》（上），１９３４年８月商务印书馆。

[②ｆ] 诚仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第７页。

[③ｆ] 南博方〔日〕：《日本行政法》，杨建顺、周作新译，中国人民大学出版社，第１０页。翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，月旦出版社，第２２５—２２７页。吴庚：《行政法之理论与实用》，三民书局，第７５—７８页。

[④ｆ] 李鹏同志为《中国法学》和《中国行政管理》题词。＊

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