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会员注册监督的特殊“公仆”。
法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力
必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用
权力，这是万古不易的一条经验”。因此。必须“以权力制约权力”，
否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”*18。 中国通
过文革的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因
此，八十年代初期通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监
督力度，如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、
各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤
销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国
人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题
进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在
开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等
等*19。 其次，也是非常重要的一项措施，即是1986年，六届全国人
大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实
施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法
的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处
理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种
腐败行为的案件。再次，就是建立行政诉讼制度，通过人民法院审理
行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督*20。 权力机关、
监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严密的行政法制
监督体系和机制。当然，目前这个体系和机制仍有缺陷和不足，需要
进一步改进和完善。
（六）对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约
中国在“文革”以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立了
各种相应的监督制度，形成了较为严密的监督体系和机制，这已如前
所述。但这种监督和制约往往是只及于权力行使之前或权力行使之后，
权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界限，使其不得无限行
使权力；权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及其工作人
员违法行使权力的法律责任。但法律恰恰忽略了对行政权行使过程的
规范，忽略了从程序上对行政行为的制约。现代社会，法律往往不得
不赋予行政权很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密
的规范。因此，在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，
防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。八十年代中期以
后，中国方开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要，学者们
陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文、论著*21； 有关行政
管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序。如1987年国务院办公
厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院发布的《行
政区域边界争议处理条例》， 1992年9月全国人大常委会通过的《税
收征收管理法》，1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》
，这些法律、法规均就有关行政行为的程序作了较明确、具体的规定。
当然，中国行政程序最典型的立法要数1996年 3月八届全国人大第四
次会议通过的《行政处罚法》。该法较好地解决了对行政行为的程序
制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各
项行政程序制度：如行政执法时的出示身份证件，表明身份制度、作
出行政处罚决定时的说明根据、理由制度、决定前的调查和收集证据
制度、决定中的听取当事人陈述和申辩制度、决定后的送达处罚决定
书、告知当事人救济权利、救济途径的制度，以及作出较重大的行政
处罚决定举行听证的制度，等等。特别是听证制度，对于保障行政行
为公正合理进行，防止行政执法人员滥用权力，保护公民法人或其他
组织的合法权益具有特别重要的意义。《行政处罚法》为中国行政程
序立法积累了很好的经验，目前，行政立法研究组正准备在这一法律
和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上，制定统一的行政
程序法典，以规范整个行政机关的行政行为，使体现现代民主、法治
精神的公开、公平、公正原则贯穿在整个行政运作过程中。
对行政法治未来发展的思考与探索
1986年到1996年，是中国由人治向法治转变的十年，这已如前述。
但法治的确切涵义是什么，法治社会有哪些标准和构成要件，我们应
该和可能建立一个什么样的法治社会，对这些问题，人们一开始并没
有完全达成共识，现在也没有达成完全的共识，也许将来也难以完全
达成共识。无论是学术界，还是实务界，人们对什么是法治和怎样建
立法治社会都有各种不同的意见和主张。这十年，中国在向法治迈进
的过程中，人们同时在不断地对法治进行思考、探索，也同时在不断
地互相争论、辩论。这些思考、探索、争论、辩论，涉及到许多方面
的问题，涉及到许多问题的许多方面，下面择其涉及行政法治，且意
义较重要者介绍一二：
（一） 法治与法制
中国学术界有时将法治与法制通用，认为“法制”除可指法律制
度外，亦可指依法办事，依法办事即“法治”*22。 但大多数学者认
为法治与法制虽有一定联系，但有重要区别。“法制是法律制度的简
称，是相对于经济、政治、文化等制度而言的，法治则是相对于人治
而言的”。“任何国家在任何时期都有自己的法律制度，但不一定是
实行法治，希特勒统治的德国也有法律制度，但它并不是实行法治。”
（李步云语）*23。 “法制与法治表面上看来只是名词之争，实际上
有观念上的差别，这表现在主张还是否定“法律至上”的争论上，也
体现在‘工具论’的法律观和‘价值论’的法律观的分岐上。工具论
者虽接受‘加强法制’的方针，但往往把法制只是看作统治国家和控
制社会的手段，或者‘阶级斗争的工具’。价值论者则强调法律的民
主性、正义性，主张既要民主法制化，更要法制民主化”（郭道晖语）
*24。
至于中国正式公开发布的法律性或政策性文件，一般均使用“法
制”而不使用“法治”。显然其使用的“法制”也包含“法治”的某
些涵意，但由于历史的原因和某些观念上的因素，正式文件中对“法
治”一般避而不用，而采取赋予“法制”以多重涵意，在不同的场合
用其不同的涵意的做法*25。
如果仅从字面上理解，去除字面背后的价值内涵，法治与法制则
只是动态与静态的区别。法制为法律制度，属静态性质；法治为依法
治国和运用法律制度治国，为动态性质。法制是法治的前提，法治是
法制的目的。但是人们在将法治作为一种目标追求时，仅对法制和法
治作字面上的理解是远远不够的。古希腊政治和法律思想家亚里士多
德指出：“法治应包含两重意义：已制定的法律获得普遍的服从，而
大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”*26。 这里亚氏
所讲到的“法治”两重意义实质包含三个要件： （1）有法可依，即
国家有“已制定的法律”满足社会的需要，为人们提供了规范其行为
的准则； （2）可依之法为“良法”，即法律应反映“正义”，排除
“偏见”； （3）法被普遍遵循，即国家制定出来的法律只要是“良
法”，所有的人都应予以遵守，不仅公民应予遵循，政府官员也应予
以遵守。英国现代行政法学家韦德教授认为，法治应包括以下四项内
容：（1）依法办事；（2）限制滥用自由裁量权； （3）法律面前人
人平等；（4）政府应与公民一样承担法律责任*27。可见，古人、今
人都对“法治”赋予了各种价值内涵，而不仅仅只在字面上的涵义使
用它。
无论是在字面上，还是在实际内容上，作为一种理想目标，或者
作为一种治国方针或行政管理方式，人们所要追求的都应该是“法治”
，而不仅仅是“法制”。法制只是法治的一项内容，在从人治向法治
过渡的初期，中国首先要解决的问题自然是法制：加强立法，解决有
法可依的问题。到现在，有法可依的问题在中国已不是主要矛盾，因
此，人们开始探讨涉及法治的更广泛、更深层次的问题。例如：（1）
制定“良法”的问题。作为良法，首先要反映广大人民的意志和利益，
符合客观规律，有利于促进生产力的发展和社会正义及文明进步。但
是，现在一些地方制定的地方性法规，一些部门和地方制定的规章，
乱设罚款，乱设收费项目，规定部门或地方封锁（如不准外地商品进
入本地销售）等，这些法就不能认为是“良法”，而要保障所立之法
是“良法”就必须改进现行制定法律、法规、规章的体制和程序，更
多地让人民群众参与立法，设立立法听证制度，更多地听取利害关系
人的意见。此外，还应建立违宪、违法审查制度，对违反宪法的法律、
违反法律的法规、规章，公民要有处可告，有专门的机构受理、审查
和作出裁决等。 （2）政府守法的问题。政府守法是行政法治的基本
构成要件，也是整个法治的重要内容。政府执法，首先要守法，要依
法执法。而要保障政府守法，就必须建立一整套机制：包括公务员制
度、官员财产收入申报制度，监督制度，特别要加强权力机关和司法
机关对行政的监督与制约等。 （3）公民权利自由的保障问题。现行
宪法和法律规定了公民的一系列权利和自由，这些权利和自由既有人
身方面和财产方面的，也有文化方面和政治方面的。这是“法治”的
标志之一，但是作为法治社会，公民权利自由不仅要有法的规定，更
要有保障实施的机制。目前公民的人身权、财产权受到政府侵犯，可
以向法院提起行政诉讼。但政治权利，文化教育权利等受到政府侵犯，
一般还不能向法院起诉，而只能寻求其他救济途径*28。 这个问题随
着法治的深化无疑是应予逐步解决的。当然，法治的深化所要解决的
问题还很多，远不止上述三个问题当然更不止一个加强和完善法制的
问题。
（二） 法治与行政权力，公民权利
八十年代以来，中国行政法学界就行政法的性质和功能展开了一
场争论，提出了三种不同的观点和主张，这些不同的观点和主张后被
概括为三论：管理论、控权论和平衡论。管理论者认为，行政法是管
理法：“既是管理者进行管理的法，又是管理管理者的法”*29；
“行政法是关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总
和”*30；“国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，
但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统
称为行政法”*31。 控权论者则认为，行政法是控权法：“行政法最
本质的特征就是对行政权的控制”*32； “因为行政法如果不是对行
政权加以控制的法，那我们社会主义的行政法和封建社会的所谓行政
法还有何区别呢？”*33 “而行政法所以存在的原因，恰恰是因为行
政权力的存在或其运用有可能损害他人的利益，需要行政法加以约束、
控制，使其在法律划定的界限范围内行使”*34。 平衡论者则认为，
管理论和控权论都有片面性，“现代行政法本质上是平衡法”*35，
“在一个强调行政机关主导地位和公民服从地位的时代和国度，行政
法的本质只能表现为‘管理法’，……而在一个强调公民权利、害怕
行政专横的时代和国度，行政法的本质则可能表现为‘控权法’，
……行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化发展已
有效地控制了行政专横，保障了公民权利；另一方面，这种政治、经
济、文化的发展又要求适当扩大行政权，约束公民权。在此，适应这
一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了‘管理法’
或‘控权法’的窠臼，向着平衡法的方向发展，其特征是行政权既受
到约束；行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡”*36。
上述关于行政法性质与功能的三种观点实际上反映了人们对行政
法乃至整个法治在构筑行政权力与公民权利关系不同模式的主张。在
第一种模式的法治社会中，法制比较健全完善，但法律偏重于规范被
管理者的行为，保障和维护管理秩序，提高行政管理的效率。在第二
种模式的法治社会中，同样有着健全完善的法制，但法律偏重于维护
公民的权利、自由，控制政府的行政权力，防止其滥用。而在第三种
模式的法治社会中，法制健全、完善同样是前提，但“法律既同等地
追究行政机关和相对一方的违法行为”*37， 也同样地“针对行政权
和公民权”提供“保障和抑制”，并以此作为“现代行政法律制度必
要的两支旋律”*38。 比较上述三种模式，第三种模式显然是最理想
的，既保护公民权利和自由，又维护行政权力正常行使；既限制公民
滥用其权利自由，又控制行政权违法、专断行使。但是这种平衡只能
在总体上把握，人们不可能，也不应该在任何具体时间、地点和场合
都讲求平衡，行政机关在行使行政职权时，其作为管理者，可以运用
国家权力强制公民履行有关法定义务，公民处于被动管理者的地位，
自然不可能与之平衡。在这种情况下，法律无疑应设立一定的实体和
程序规则，限制行政机关滥用权力和保护公民不被行政机关滥用权力
的行为所侵犯。这种设立实体和程序规则的法律（行政法），则是偏
向于公民的。可见，行政法是通过不平衡去实现平衡。
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