（一）封建皇朝反腐惩贪的历史评述

　　1、封建法律重典治贪的原因腐败是伴随着公权力的产生而产生的，与此同时关于为政清廉的思想也渐渐产生。观今宜鉴古，无古不成今。历史是不能人为地割断的，中华文化有着几千年未曾中断的发展沿革，更值得我们去探索其中有用于法制建设现实的东西。纵观我国封建社会，历代皇朝都将惩治贪赃，褒奖清廉作为吏治的重要内容，并积累了正反两方面的丰富经验教训，这些无疑都是值得我们借鉴的。

　　我国古代惩治贪赃，在认识上和制度上都有一个发展的过程。封建皇朝的反贪最终目的是为了维护皇权的“家天下”能够长久延续，并不是真正为了黎民百姓的福祉，即使有些开明帝皇或曾产生了君舟民水的重视民生的思想，但是由于历史的局限性，其根本目的仍然是为了巩固政权，稳定统治和社会秩序，安定民心，这与我们的现代法治思想是绝不相容的。正如我国学者指出：“在我国长达两千多年的封建专制主义发展史中，君权始终是地主阶级政权的核心，家国相通，君父一体，忠于君主和忠于国家是一致的。……所谓'主卖官爵，臣卖智力'，就是反映了封建社会君臣之间的雇用关系的政治现实。而加强吏治，惩治贪赃，正是从这种政治现实出发，强调'忠信敬上'，禁止'犯上'、'非上'，以强化皇权对官僚机构和上下百官的控制的产物。”“封建法律重贪赃之治的更为直接的原因，是迫于封建社会所无法解决而日趋激烈的阶级矛盾。封建官吏的越礼非分，法外诛求，不但妨碍了官权的高度集中，减少了朝廷的财政收入，更激化了社会矛盾，引起农民连连啸聚，奋起反抗，严重危及封建统治。所以，较有作为的统治者往往从官逼民反的历史教训中，认识到'吏治之弊，莫甚于贪墨'，并认为'此弊不革，欲成善治，终不可得'。”[37]以上是重典治贪的政治上的根本原因和直接原因，而重典治贪还存在着经济上的原因。贪污受贿，是一种利用国家权力（在封建社会就等同于皇权）去攫取经济利益的行为，因此，有学者把这种封建社会的贪污受贿看成是一种古代社会的特殊的再分配方式。[38]而这种再分配方式一旦脱离了统治者的控制，则可能会反过来驱使一些官吏谋求更高的政治地位甚至篡权夺位，韩非子指出：“犯法为逆以成大奸者，未尝不从尊贵之臣也”。[39]所以统治者又必须防止官吏个人的经济实力过度膨胀，从与民争利发展到与君争权。

　　尽管封建社会重典治贪的原因与现代法治社会不同，但是只要我们明确了这些区别后，对于其治贪的具体制度却还是不乏可取之处的。而且几千年来的重典治贪制度对群众的心理影响也是十分巨大的，例如我国现行刑法对贪污、受贿罪的最高刑都是死刑，较其他许多国家为重，不能说没有历史思维的影响，这也是反映群众意愿和呼声的。

　　2、封建法律重典治贪的成败正是由于这种反贪原因的历史局限性，决定了封建社会的反贪必然是不彻底的。因为就百姓而言，他们在中国传统政治结构中历来是处于政治权力之外，无法形成一种社会力量来抵制官方的权力滥用。而从中国传统社会看，法律的基础又不是民意，而是来自皇帝。这表现在具体的案件处理上，就是不能把反贪制度贯彻始终，受皇帝的主观意志、一时好恶影响很大，法律化、制度化不足。以清朝为例，自公元1644年（顺治元年）至1911年（宣统三年）的268年之间，清朝一、二品官经济犯罪案件共108件，案中被判刑的一、二品官共157人，其中死刑立决的68人，斩监候、绞监候的47人，受到其他刑事处分的42人。这些案件的处理，总的来说能够依法严惩，决不姑息，但另一方面，也有严重的问题：有的案件判罪量刑的标准不一；朝廷谕令审理主观主义；以言代法，对三法司等九卿判决的主犯，皇帝谕令无罪升官，或无罪判刑重处。[40]因此，由于我国古代皇朝大多是通过农民起义夺取政权的，所以统治者对旧皇朝的政治腐败大多具有比较深刻的认识，对廉政建设也比较重视，这样在中国古代每一个皇朝建立之初，政治相对比较清明。例如朱元璋说：“昔在民间，时见州县官吏多不恤民，往往贪财好色，饮酒废事，凡民疾苦视之漠然，心实怒之，故今严法禁，但遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕”[41]但是明中期以后，廉政法制废弛，吏治大坏，终于走上了覆灭的轮回之路。其实这是有其背后的深刻原因的。

　　在中国法制史上虽然一直强调“德主刑辅”和“明刑弼教”，但是，法制实践却一直突出“重典治国”，尤其是对贪墨之官，一直都是在惩罚上重于常人。从上古开始，立法中便“盗”“墨”相提或盗赃并论，而从立法上看，贪赃受贿的刑事责任远比盗窃为重。

　　例如在汉初的法律中甚至规定，官吏接受了其他官吏或百姓的饮食，就要被免职。以后觉得这样处罚过重，又改为“吏及诸有秩受其官属所监、所治、所行、所将，其与饮食计偿费，勿论。”这就是说，收受了下属的饮食，如果付了相应的费用的话，可以不追究，如果不付钱，则照罚不误。[42]

　　再例如《唐律疏议》规定，作为负有领导、主管某项工作的官吏“监临主司受财而枉法”的（相当于现“受贿罪”并为他人谋取的是非法利益的），如果数额达到十五匹就要处绞刑，[43]“监临主守自盗及盗所监临财物”的（相当于现法律之“贪污罪”）在处罚上要“加凡盗二等”，如果数额达到“三十匹”就要处绞刑，而常人盗窃，即使五十匹，也才是加役流而已。[44]

　　我国古代保证吏治清明的廉政法律制度还有很多，发展到唐代已经相当完备了，如果仅仅从中国古代的政治体制及其运行来考虑（也就是说，不考虑民主监督等现代法治因素），尤其是从刑事和行政法律上来考虑，那么我们可以说，凡是有可能出现权力腐败的地方，有关的廉政法制已经完全涉及和包罗无遗，有些规定与现代的中外法律规定比较（主要是刑法规定及一部分行政法规定），不但毫不逊色，甚至还有比现代更为严密的规定（当然并不是说总体上超过了现代）。

　　而从实施这些规定的实效看，凡是这些法律制度得到充分的贯彻实施的，廉政效果都较好，社会政治就比较清明，这些都是有史为证的，例如以本来以掳掠为业的鲜卑属拓跋部建立的北魏，在孝文帝即位后即颁布律令“义赃一匹，枉法赃无多少皆死”，并派使者在全国范围内查到了当年触犯该法律的40余人判处了死刑，自此之后，“食禄者跼蹐，赇谒之路殆绝”。[45]明朝初期，由于朱元璋重视廉政，实行严刑峻法惩治腐败，因而“一时守令畏法，洁己爱民，吏治涣然丕变矣。下逮仁、宣，抚循休息，吏治澄清者百余年。”[46]尽管这些记载不无夸大之词，但吏治对廉政的积极作用却是无可置疑的。

　　但是另一方面看，即使是在严厉打击的情况下，官吏腐败现象仍然是存在的。例如朱元璋亲自组织编写的《大诰》三编及《大诰武臣》共236个条目，其中150个条目是属于惩治贪官污吏的，因此《大诰》三编及《大诰武臣》实际上就是以惩治贪污为主的法规汇编。《大诰》是一部“法外之法”，把“法外用刑”合法化，尤其是对贪污罪，《大诰》的处罚规定要比《大明律》大大加重。还规定了贪污六十两银子以上者“枭首示众，仍剥皮实草”之刑，并将之挂于官府公座两旁，使官吏一见便触目惊心。明朝对贪官用刑之酷是历史上罕见的。对于贪官污吏，即使是功臣宗亲，朱元璋也一律严惩不贷。他在推动反贪运动中，还规定百姓可以将贪官污吏“绑缚赴京治罪”，“虽无文引”关津也要“即时放行，毋得阻挡”，“其正官首领及一切人等，敢有阻挡者，其家族诛”。[47]常熟县陈寿六等三人曾把贪残害民的官吏顾英绑缚至京面奏，朱元璋当即赏陈寿六钞三十锭，三人衣各二件，还免除了他三年的杂泛差役，并警告地方官吏：胆敢对陈寿六打击报复者，一律族诛。[48]这说明这些规定不是装装门面的，而是在当时的社会生活中实实在在地起到效用的。这种坚持专门机构办案与发动群众相结合的做法，堪称难能可贵。尽管在这种严厉打击下，朱元璋在洪武三十年（公元1397年），于《大明律诰》书成之后，也承认他的惩贪法律“行之既久，犯者犹众”。[49]

　　然而，封建皇朝的“家天下”和人治的属性，决定了这些重典治贪只能奏效于一时，却不可能长久地坚持下去，它必然随着统治者的思想转变和注意力的转移而变化。随着社会的安定，统治阶级也日益奢华，对腐败的危害认识就不如开国的前辈深，惩贪法律和制度还是无法自始至终得到有效的贯彻执行。仍以明朝为例，在正统年间，贪风就复燃了，明英宗朱祁镇继位时年仅9岁，宦官王振专权，使朝廷纪纲扫地，整个官场贪风大盛。由太祖、成祖开创的倡廉反贪的传统被中断了，明朝由此开始从吏治清明的鼎盛时期走向贪污成风的衰落时期。实际上这是任何一个把反贪的希望寄托于统治者一身的封建皇朝或早或晚都会经历的。而且封建的专制制度决定了皇帝对臣下的要求，首先是一个“忠”字，只要他认为一个官员对他是忠心耿耿的，即使发现有一些贪污贿赂行为，有时反而是能被容忍的，致使法律制度失效。而封建官僚制度导致的官官相护的错综复杂的人事关系，也是反贪法律制度得不到始终如一的贯彻执行的原因之一。

　　因此，历史反复证明了：封建皇朝的重典治贪的成功永远都是暂时的，而失败的命运则是不可避免的。封建的社会制度本身就蕴含了这样的宿命！

　　（二）历史上的高薪养廉制度

　　1、历史上高薪养廉的措施及条件鉴于单纯地依靠法律的惩处难以杜绝官吏的贪婪，为了奖励廉洁，我国历史上提倡过高薪养廉的制度。俸禄制度在我国历史上曾经被多个朝代作为防治官吏贪污腐败的一个重要组成部分来看待。由国家发给官员较为丰厚的俸禄，使其不致因有生活之忧而走上腐败之路，这就是古人常说的“禄以养廉”。到了清朝，则干脆在额定的俸禄之外另行增加大大高于俸禄数额的钱财，直接了当地称之为“养廉银”。

　　通观中国古代官吏的俸禄制度史，我们可以发现，古代官吏的俸禄一般比较菲薄，[50]这被认为是官吏贪污腐败的原因之一。在中国古代，历来存在着官俸应当厚俸还是应当薄俸的争论，而作为实际实施高薪和低薪的朝代，在中国历史上也有一些典型。对这些典型进行比较分析，对于论证高薪养廉制度，应当是有启迪意义的。

　　传统观点认为宋代官俸丰厚，清代赵翼有关“宋制禄之厚”，“恩逮于百官惟恐其不足”等评论，经常被人们所引用。但是实际情况并非如此，从宋人自己的有关议论中可以看出，如王安石认为：“方今制禄，太抵皆薄”；李清臣指出，当时官员“身虽挂仕版，名虽荣盛世，而无资以继其生”。因为宋朝的物价只在初期由太祖到真宗的60多年间较低，而仁、英宗时代，由于与西夏战争爆发，导致了物价不断上涨，历史资料显示仁宗时河南地区的陈州比太宗时麦价高出五六倍。神宗时，因为“王荆公募役、青苗等新法的实行”物价一度呈回落趋势，但不久后徽、钦二宗时，由于宋金战争的展开、政府的货币贬值政策和水旱之灾，物价再度上涨，南宋物价与北宋相比，更是贵得不可同日而语。而宋朝家庭制度盛行，一般官员之家往往有数十人口之多，耗费相当庞大。所以尽管从表面上看起来宋朝官员的俸禄似乎优厚，但实际上普通官员的生活却捉襟见肘，这种状况，引得官员抱怨不已，而吏治的腐败也更为严重了。咸平年间，杨亿上疏抱怨俸禄太低，并引用汉宣帝下诏的话说：“吏能勤事而俸禄薄，欲其无侵渔百姓，难矣！”一代名臣范仲淹在他所上的《答手诏条陈十事》中，也认为官吏因“俸禄不继”而“不得不贪”。另一名臣王安石认为：“人主于士大夫能饶之以材，然后可责之以廉耻。方今士大夫所以鲜廉寡耻，其原亦多出于禄赐之不足。”在这一思想指导下，宋朝曾多次提高俸禄，到南宋后期，官俸已“七八倍”于宋初。[51]尽管由于宋朝物价上涨厉害，薪俸增加的速度不及物价增长那么快，所以还称不上“高薪养廉”，而只是“增俸养廉”。但是这一举措与其他重典治贪的法律配合，“重禄重法”还是起到了一定的抑制腐败的作用，一个开封府吏曾谈到他对重禄重法的感受为：“向时遇事，且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直，自今诚恐有暇及此。”[52]它生动地反映了“重禄重法”对部分官吏腐败的抑制作用。宋神宗曾与王安石谈到，在重禄重法初步实施后，被断罪的相关官吏从每年七百减到每年二百。[53]这个数字虽不能说十分准确，但它所反映的官吏腐败致罪的比率下降却是事实。

　　试图在制度上实行高薪养廉的是雍正皇帝。清兵入关后，基本上是继承了明朝的制度，官吏的俸禄也定得很低。而且还不断要求官员们“捐俸”、“减俸”以满足军事行动带来的国家开支，使得官员的正常收入与生活益显窘迫。官员为了维持其正常生活或挥霍性消费，以及迎来送往、打点上司，除了靠贪污受贿外，还有一种弥补措施，就是征收耗羡（也叫“火耗”）。所谓耗羡本来是指征收赋税、交纳钱粮时对合理损耗的补贴，所以允许地方官在征收时每两加征一二分（2%－3%）作为对合理亏损的正常补贴。但由于国家没有正式的制度，各地征收的标准相关悬殊，所以这笔“计划外”的收入一般都要加到一钱（10%）以上，重的要加至四五钱，[54]甚至达到正额的数倍。[55]这些多数都成了官员们的额外收入。康熙年间，官员的贪污现象已相当严重，康熙皇帝也觉察到情况的严重，曾经惩办了一批贪官，也树立了一批清官典型，但是康熙却没有意识到低薪制度的弊病，没有在惩贪的同时解决官员的合理待遇问题。晚年的康熙不仅不再致力于肃贪，反而认为“为官之人，凡所用之物，若皆取诸其家，其何以济？故朕于大臣官员，每多包容之处，不察察于细故也。人当做秀才时，负芨徒步，及登仕版，从者数人，乘马肩舆而行，岂得一一问其所从来哉！”[56]他还在上谕中说：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居常日用及家人胥役，何以为生？如州县官止取一分火耗，此外不取，便称好官。若一概纠摘，则属吏不胜参矣。”[57]他就没有想到既然当官的必须有必要的开支，为什么国家不能从制度上保证他们有足够的合法收入，使他们不必从非法的途径想办法呢？雍正皇帝继位后，决心改革积弊，他一方面严厉打击腐败，整顿吏治，另一方面也正视现实，解决了官吏俸禄过低和地方政府开支没有保障的问题。具体的办法就是“耗羡归公”，将全国的耗羡统一规定为每两加征五分，列入正常税收，存留藩库，官员按级别从中提取“养廉银”。雍正宣称：“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县。”[58]“养廉银远远高于正俸的标准，，总督高出83.87－129.03倍，巡抚高出64.52－96.77倍，布政使高出32.

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