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会员注册三、确立我国正确的证据审查标准。
笔者认为首先应当区分证据审查标准和证据审查方式，前者定义如前文所述，而后者是法院如何审查证据和事实的问题，目前世界上主要有两种，一是重新审理，法院独立认定事实，再对行政行为认定事实进行审查，或不予审查，直接根据自己认定的事实代行政机关作出决定，美国的重新审理即属此种；二是直接审理，法院不独立认定事实，而是直接对行政行为认定的事实进行审查，美国的实质性证据标准和专横、任性、滥用自由裁量权标准属于此种。
探讨如何确立我国正确的证据审查标准，应借鉴国外的经验。
1、美国
根据美国行政程序法的规定，美国司法审查适用三个标准：一是实质性证据标准，适用于行政机关依正式听证程序作出的裁决，因为正式听证程序类似于司法程序，适用案卷排他性原则，此时司法审查等同于行政程序的上诉审，法院只须审查听证案卷，如果行政裁决具有合理的正当的证据支持，法院即应予以支持，该审查标准类似于民事诉讼中的证据优势标准。
二是专横、任性、滥用自由裁量权标准，适用于依非正式程序作出的行政决定以及行使自由裁量权作出的行为.该标准与实质性证据标准实际上都是合理性标准，区别在于适用的行政行为程序不同以及合理性程度不同。但自从最高法院1971年在奥弗顿公园案中要求审查非正式程序行政行为亦应根据行政记录以来，两种标准趋于统一。从本质上讲，适用专横、任性、滥用自由裁量权标准，主要是对行政程序对事实的裁定进行的审查（行为审查），如审查行政机关在事实认定中是否有不正当的目的、忽视了相关的因素、不遵守自己的先例和诺言、不合理的迟延等等。实质性证据标准则侧重于对行政行为是否有合理的证据支持（证据审查），注重对证据进行质和量的审查。
三、重新审理标准。法院如果发现行政行为缺乏合理的证据支持达到一定程度，或涉及宪法性事实等情况，必须由法院对事实进行重新审查，而不仅限于复查行政程序认定的事实。（14）
2、英国
英国在司法审查上主要适用“越权无效”原则，该原则反映到事实审查上，基本上类同于美国的审查标准，除非行政机关的证据严重不足或判断极不合理，法院对于事实问题的认定大都尊重行政机关的判断。（15）
3、法国
从原则上讲，法国的行政诉讼适用重新审理方式，行政诉讼采审问式程序，法官负责查清事实、调查证据，不受当事人举证材料的限制，主要体现在法国行政诉讼有一个预审程序，由预审法官对事实进行调查。（16）也有学者认为法国的审查标准类似于美国，认为法国的最低和中等程度的监督近似于美国的实质性证据标准，完全管辖权之诉、处罚之诉，及最大程度的监督近似于美国的重新审理标准。（17）
4、日本
日本行政诉讼中一个原则是承认行政机关对于事实问题的首次性判断权，但对于行政机关之事实认定，法院奉行自身的事实认定权原则，可以独立认定事实取代行政机关的认定。但受到美国实质性证据理论的影响，实质性证据规则亦适用于一些高度技术性、专业性的事实认定上。（18）
从上文来看，世界主要国家的证据审查的方式主要是：以直接审理为主，将重新审理限制在一定程度内，如涉及管辖权事实或宪法性权利时，才适用重新审理，但各国的趋势是不断缩小重新审理的范围。对于直接审理的事实，各国法院也较为尊重行政机关对事实的认定权，反映在审查标准上主要是实质性证据标准，考虑行政效率和技术因素的影响。
笔者认为，要确定我国正确的证据审查标准，不仅要借鉴国外的经验，同时要切实地考虑影响行政程序认定事实的各种要素。这些要素有：
1、价值要素。
行政机关作为国家的行政职能机关，负有积极行动以保护国民权益之职责，鉴于现代以来，随着社会和经济的发展，行政职能大大扩张，在许多情况下相对人的消极权利如生命、自由、财产等权利以及积极的各种受益权利如社会经济权利离不开积极高效的行政行为去加以保护和给付，行政行为受效能原则的支配，以效率为价值取向，可以说没有效率就没有现代行政。出于效率的需要，行政机关在调查取证、认定事实方面不可能象司法程序那样严格，因此其证据审查标准就相应要低于司法程序。
司法程序遵守严格的“不告不理”司法中立原则，以公正为价值导向，对经受理的案件，要经过繁琐的程序如反复的质证、鉴定等，相对认定事实标准就要高。如美国重新审理标准，法院在对事实进行重新认定时，法院应适用与行政证据规则不同的专门适用司法程序的《美国联邦证据规则》，该法第1101条（e）款规定”根据美国法典第5编第706（2）（F）条规定，对属于司法审查范围的政府行政行为进行的司法审查“适用该规则。（19）行政程序证据规则与司法程序证据规则最大的不同体现在传闻证据的可采性问题上，行政程序可以采纳传闻证据，而司法程序却禁止采纳。但行政程序采纳了法院不能接受的证据并不构成可以撤销行政决定的错误。（20）行政程序除正式听证程序外，大多采书面审理，而司法程序则以直接、言词审理为原则。法院重新审理事实，通过双方对证据的质证、主询问与交叉询问最大限度地接近事实，并作出认定，其认定标准明显要高于行政程序。行政程序不可能达到司法的标准，法院重新审理，则可以较高地实现正义，但它无怀疑会极大地影响行政效率。公正与效率历来是法律的两难。
2、技术要素。
现代行政程序中，大多行政行为涉及到专门的技术知识，行政机关从专业角度出发，其认定相关证据的能力远较法院为强，在这种情况下，行政机关在作出事实认定时在主观上“内心确信”因素较多，而相应的证据基础则有可能较为薄弱，或者即使证据基础较为充分，但法院却认为不充分。从尊重专家的角度考虑，法院应当尊重行政机关的判断，只要不出现任意、滥用权力或严重不合理，或事实没有涉及到相对人的一些重大权益或宪法权利，达到法院重新审理的程度，就应当维持行政机关的事实认定。
3、事实要素。行政诉讼中的事实，根据内容的不同，事实可以分为：管辖性事实，是行政机关行使权力的基础，否则构成越权，如行政处罚中相对人违法行为的性质，该性质决定由哪一类行政机关管辖，以及作出行政处罚的职权依据；行为事实，即行政机关作为或不作为的情况；案件事实，行政行为作出时认定的事实基础。行政机关往往只考虑案件事实，并具有一定的判断优势，但对于管辖权事实因法律性较强，则判断能力相对较法院为弱。法院作为法律专家，对于管辖性事实，具有较强的认定能力，且考虑事实问题较为全面，不仅考虑管辖性事实、案件事实，还考虑行为事实。
此外，影响行政程序与司法程序认定事实的因素还有利益导向：司法程序注重个人利益，行政程序注重公共利益；权力要素：司法程序遵循被动主义，受当事人影响较大，程序上较为被动，依职权调取证据亦受到一定限制。行政程序则较为主动，采职权主义，在证据来源上不仅有相对人举证，还可以依职权不受限制地取证；行政行为的性质要素如干涉行为和授益行为，以及行政程序方面是否经过听证等等因素，均影响行政程序和司法程序对于事实问题的认定。
要改革我国的证据审查标准，笔者认为应坚持以下原则：以直接审理为原则，采取合理性证据标准；特殊情况下适用重新审理，采严格审查标准（21）。具体而言，主要有：
一是从价值角度考虑，对于严重涉及宪法性权利（特别是人身权）、基本生存权的行政行为，以及涉及管辖权事实或者其他法院认为应重新审理的事实的审查，法院可以独立认定事实，适用重新审理基础上的严格标准，而对此外一般事实的审理，法院应尊重行政机关的事实判断权，只审查行政机关的事实认定行为是否合理，认定的事实是否有合理的证据支持，类似于专横、任性、滥用自由裁量权标准。此时法院先审查行政机关的事实认定行为是否违反了法律规定或合理性原则，如果违反了明显的法律规定，或者明显地滥用自由裁量权，如故意对当事人举出的有力证据不予考虑，则应撤销。在审查认定事实行为的基础上，再审查其证据是否有合理的证据支持。
二是从技术角度考虑，对于涉及技术性较强，法院尊重行政机关的事实认定，适用直接审理的合理证据标准，行政机关只要认定事实并不存在违法或滥权现象，只要有合理的证据支持，法院就应予以维持其事实认定。
三、从行政程序角度考虑，如果行政行为经过了听证程序，法院直接适用直接审理基础上的实质证据标准。对于未经过听证程序的行政行为，则可以考虑实际情况适用重新审理标准。
四、根据行政行为的性质，如果行政行为属于向相对人课以负担的干涉行为，应适用较高的审查标准，必要时适用重新审理标准，对于给予相对人某种益处的授益行为，综合考虑该行为对相对人的利害影响程度，一般适用合理证据标准。
由于行政诉讼证据审查标准是一个动态的东西，它需要法院根据自己对法律、对具体案件事实的领会进行把握，在此基础上适用不同的审查标准，不可能存在一个千篇一律的标准。设立一个科学的证据审查标准，不仅取决于行政程序法制化的程度，通过行政程序立法完善行政行为认定事实的证据制度（包括证据范围、当事人举证责任、取证方法、认证、作出决定以及证明标准等），还要通过判例和立法不断推动行政诉讼制度的发展，特别是促进法院诉讼证据规则制度的健全，最终完善我国的行政诉讼证据审查标准，以公正、高效的司法审查体制实现司法公正与司法效率的统一，促进我国依法治国和依法行政事业的进步。
【注】
1：从广义角度而言，行政诉讼中的事实审，还包括法院对原告是否符合起诉条件以及其他由原告承担举证责任事项的审查，如在诉不作为案件中，原告对其提出申请的事实负举证责任，法院对原告是否曾提出申请的事实的审理亦构成事实审，本文限于篇幅，只讨论狭义上的事实审。从理论和国外司法实践来看，事实审主要包括两个方面，一、对证据的审查；二、对事实认定行为的审查，主要是从滥用权力和程序角度进行审查，事实行为行为包括采证、认证等行为，从事实认定行为的合法与否决定了证据的证据能力角度出发，笔者认为可以将事实认定行为审查并入证据审查之中；
2：参见最高人民法院办公厅《法院诉讼文书样式》（试行），吉林人民出版社1992年6月第1版，P251－257 ；江苏省高级人民法院苏高法〈2000〉418号行政诉讼裁判文书样式（试行）之一；
3：有学者持不同意见，认为我国行政诉讼审查标准为主要证据确凿标准，但该标准可理解为实质性证据标准或重新审查标准，以及英国的管辖权事实标准，参见刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P802－804；
4：见樊崇义主编《刑事诉讼法学》P228－231；
5：见谭兵主编《民事诉讼法学》，法律出版社；
6：王名扬著《美国行政法》，1991年5月北京第一版，P680；
7：《辞海》，上海辞书出版社1989年版缩印本，P1854；
8：李伟民主编《法学辞海》第4卷，蓝天出版社1998年10月第1版，P2659；
9：邹瑜等主编《法学大词典》，中国政法大学出版社1991年12月第1版，P808；
10：白绿铉等译《美国联邦民事诉讼规则证据规则》，中国法制出版社2000年1月北京第一版，P203。在该问题上有不同观点，认为犯罪事实清楚、证据确实充分为证明要求而非证明标准，我国刑事诉讼的证明标准为客观验证无疑标准。见王国枢主编《刑事诉讼法学》，北京大学出版社1998年4月第一版，P170－174；
11：也有学者持不同观点，如章剑生教授认为行政诉讼法中关于证据确凿予以维持以及主要证据不足应予撤销的规定，表明行政诉讼中的证明要求要低于刑事诉讼与民事诉讼的证明要求。参见《行政程序法比较研究》P329。
12：同6，P486－487；
13：刘善春博士认为由此可认定奥地利行政程序认定事实或证明标准为“主要事实清楚，证据确实”，参见刘善春等著《诉讼证据规则研究》一书，P788。笔者不同意该归纳。认定事实标准或证明标准取决于事实判断者主观上一种态度，达到某种标准即足以使事实判断者确信某种事实存在，从奥地利行政程序法的规定来看，只讲作出裁决应确定主要事实以及对证据的主要考虑，但这只是对裁决书的要求，是事实判断者作出事实认定后结果的表现形式，并不等同于事实判断本身，况且该法明确规定“依自由心证判断事实是否已被证明”。大陆法系其他国家就认定事实标准并无规定，结合其法制背景以及诉讼法上对证据采自由心证的传统，笔者认为应为自由心证标准。我国台湾地区1990年《行政程序法草案》第二十六条证据法则中亦明定“行政机关为处分或其他行政行为，应斟酌全般意见陈述及调查证据之结果，依自由心证判断事实之真伪…”，当然行政机关的自由心证不得违反经验法则和论理法则。参见应松年主编《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年1月北京第1版，P641；
14：同6，P679－700；
15：刘善春等著《诉讼证据规则研究》，中国法制出版社2000年5月北京第一版，P796－797；
16：王名扬著《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年第一版，P639；
17：同15，P800；
18：同15，P800－802；
19：白绿铉等译《美国联邦民事诉讼规则证据规则》，中国法制出版社2000年1月北京第一版，P242－243；
20：同6，P473－475。
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