美国钢铁保障措施案研究
――背景
杨国华[1]
一、美国限制钢铁进口的历史及其影响[2]
美国是世界上最早对进口产品适用“贸易救济法”（trade remedy laws），从而对国内产业进行贸易保护的国家之一。有资料显示，从1897年美国对原产于德国、阿根廷、丹麦、荷兰、法国、比利时和原奥地利－匈牙利的糖提起反补贴立案调查，至2001年底，美国共对进口产品提起不少于2771件反倾销和反补贴调查。从1974年《美国贸易法》制定以来，直至2001年底，美国共提起了73起保障措施立案。2002年，美国正在实施的贸易保护措施约308项，其中反倾销措施令248项、反补贴措施51项、保障措施9项。
在美国贸易保护措施调查中，钢铁产品成为主要受调查产品之一。根据可获得的资料的记载，美国对钢铁进口进行贸易保护措施调查最早可追溯到1921年。在该年度中，美国共对从德国、法国等国家和地区进口的钢铁及钢铁制品提起了5件反倾销调查。从1921年至1979年的59年间，美国共对进口钢铁提起了100多件反倾销和反补贴调查，年均立案数约为1.7件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重不足10％；1980年至2001年底，美国对进口钢铁提起的反倾销和反补贴调查立案数大约为538件，年均立案数约为25件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重约为42％；而从1995年至2001年短短7年时间里，贸易保护措施立案数（含3起保障措施立案）则高达约201件，年均约为29件，在其年均贸易保护措施总立案中所占比重高达66％。2002年，美国对钢铁产品正在实施的贸易保护措施约179项，在所有贸易保护措施中所占比重为58％。
采取反倾销、反补贴和保障措施等贸易保护措施，能在一定程度上起到限制进口、[3]保护国内相关产业、为该产业的调整提供一个较长的缓冲期、增加财政收入甚至促进经济复苏等作用。但美国是全球钢铁的主要进口国。以1999年为例，美国当年共进口钢铁3310万吨，在经济合作组织（OECD）成员国总进口量（9420万吨）中所占比重为35％。因此，美国对钢铁进口所采取的任何限制措施均可能给全球钢铁贸易带来一定的影响。钢铁保护之风盛行也可能引起国际钢铁贸易格局的动荡，减少钢铁市场和价格的可预见性。这种状况除了对本国相关行业及消费者带来不利影响之外，也可能对出口国和地区的生产、就业等带来不利影响。20世纪90年代，国际市场上钢铁产品的价格非常不稳定，这与钢铁领域的贸易保护措施的影响应该说有一定的关系。同时，如果频繁采取与多边贸易规则不符的贸易保护措施，则有可能被认为在向出口国和地区的钢铁生产商转移本国钢铁行业重组的成本，这无疑会被视为是一种旨在向外国出口生产商转嫁损失的不公平行为，其结果是使出口国和地区的钢铁生产商被置于与立案国生产商不同的位置上。
此外，如果一项保护措施带来全球范围内的连锁反应，带动其他国家和地区纷纷跟着采取贸易保护措施，则不仅仅是对全球钢铁贸易带来影响的问题，有可能在更大的范围内对世界贸易产生影响，从而不利于贸易自由化目标的实现。
二、美国对钢铁进口采取保障措施的原因及其影响
美国对外宣称，美国钢铁行业在美国经济中起着重要的作用。但其他钢铁生产国一直对钢铁市场进行干预，对其钢铁业直接提供财政支持，造成全球钢铁产量严重过剩，世界市场供大于求。因此，美国产业受到了严重的影响。现在，美国钢铁行业财务困难，利润大幅下降，投资和市场份额收缩，许多企业已经寻求破产保护。美国对钢铁进口实施暂时的保障措施，是为了给美国钢铁产业提供一个机会，使之调整适应外国钢铁的大量进口。
但人们普遍认为，在将于2002年11月举行的国会中期选举中，总统为共和党争取钢铁工人的选票，以及在经合组织（OECD）中给久拖不决的钢铁全球限产谈判施加压力，[4]并且利用保障措施给钢铁业提供产业调整的机会等，是美国采取保障措施的真正原因。
事实上，美国钢铁产业的现状，很大程度上归咎于美国国内产品竞争和产业结构的问题。2000年，美国钢铁产量1.12亿吨，是世界第三大钢铁生产国。美国有13家综合钢铁厂（integrated producers），65家小钢厂（minimills）。小钢厂技术先进，生产成本低，员工包袱轻，其生产的产品对综合钢厂形成了有力的竞争，压低了产品的价格。而综合钢厂由于需要承担的退休员工社会保障成本过高等原因，技术更新和产业调整缓慢。美国钢厂众多，形成了产量过大，产品整体竞争力不强状况。[5]
相比之下，20世纪90年代，欧盟对其钢铁行业的结构进行了大刀阔斧的调整，主要是通过实施较为严格的政府资助管理规则和竞争规则，对钢铁结构进行市场化调整。钢铁行业兼并收购之风盛行。欧盟多数钢铁产品由少数几家在全球钢铁行业最具效率的钢铁公司生产，在全球钢铁10大钢铁企业中，欧盟就占了5家。其结果是欧盟钢铁行业在国际钢铁市场上的竞争力得以提高。
美国将钢铁行业的困难归咎于进口增加，并且对进口采取限制措施，在世界上引起了强烈的反应。[6]钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为这将对刚刚开始的WTO多边谈判造成不利的影响。欧盟、日本、韩国等国家与美国举行了《保障措施协议》项下的磋商。
由于美国限制钢铁进口的措施，使得原来向美国出口的钢铁流向其他国家，一些国家对这种“贸易转移”可能产生的对本国钢铁行业的影响进行调查，其中，欧盟于2002年3月，对进口钢铁产品采取临时保障措施。[7]此外，欧盟、日本等国家还向WTO通报了准备对美国产品实施贸易报复的清单。[8]同时，欧盟、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西等国家将美国保障措施提交WTO，要求裁决其违反WTO的有关规定。这在WTO争端解决的案件中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。
三、中国的反应
中国数亿美元的对美出口钢铁产品受到美国保障措施的影响。[9]因此，2001年6月28日，美国国际贸易委员会正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，中国政府即发表声明，表示中国政府对此严重关切，并将全力维护中国钢铁行业的正当权益并密切关注事态的进展。[10]
随后，中方聘请美国律师，于7月24日，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，代表中国钢铁产业向美国际贸易委员会正式递交了参加201条款调查的申请文件以及对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了我钢铁产业可全面参与后续程序的调查，并在后续程序中为自身合法利益进行有效抗辩。[11]
美国总统公布对进口钢铁201保障措施调查案最终救济方案后，中国政府发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，使企业蒙受巨大损失，中国政府表示强烈不满；美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，中国钢铁产品的少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁；美国政府的这一决定不符合世贸组织规则，中国政府将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。[12]
中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于3月14日向WTO提出就美201钢铁保障措施案与美国进行磋商。中国政府同时发表声明指出，美国作为世界主要贸易大国之一，对维持国际贸易秩序负有重大责任，应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。事实上，美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，而是其内在产业结构不合理所造成的。采取保护主义措施只会阻碍产业结构的良性调整，而无助于问题的解决。况且，中国向美国出口相关钢铁产品占美国进口同类产品比例很小，根本未对美国钢铁业造成严重损害，中方要求美方应充分注意到中国的具体情况，妥善解决该问题。中美两国互为重要的贸易伙伴，两国经济具有很大的互补性。中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受到损害。[13]
3月22日，中国与美国的201钢铁保障措施在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团严正声明美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国输美全部钢铁产品适用发展中国家待遇。此外我代表团还向美方提供了贸易补偿要求，并声明保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。[14]
3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。[15]
4月11、12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障措施”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。中国代表团还就涉及中国实质利益的问题重点阐述了中方立场。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。
[16][17]
鉴于中国政府已根据WTO的有关规定与美就有关问题进行了保障措施和争端解决机制项下的正式双边磋商，但美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。按照WTO相关程序规定，我驻WTO代表团于5月17日（日内瓦时间）向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国201钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万美元。[18]
5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组。[19]WTO于6月24日设立本案中国专家组。后根据WTO的有关规定，争端各方进行协调，由同一专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8方提出的请求。[20]
此外，中国自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，并从5月24日起的180天内，对9种钢铁进口产品（普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯）实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7－26％的特别关税。[21] [22]
11月19日，外经贸部发布公告：一、 自2002年11月20日起，对热轧普薄板、冷轧普薄板（带）、彩涂板、无取向硅电钢、冷轧不锈薄板（带）等5类进口
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